Por que prefeituras não executam o Trabalho Social do Minha Casa Minha Vida – Faixa 1 – FAR?

Quando o Programa Minha Casa Minha Vida Faixa 1-FAR foi criado, em 2009, como uma evolução do Programa de Arrendamento Residencial (PAR), o Trabalho Social (TS) era executado por empresas credenciadas da CAIXA, sob supervisão de técnicos de carreira desse banco público, da mesma forma que era feito no PAR. Os recursos para as ações também correspondiam aos mesmos 0,5% do valor da obra.

Com o lançamento da Fase 2 do Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), em 2011, o Trabalho Social passou a ser de execução exclusiva dos entes públicos locais e os recursos subiram para 1,5% dos custos da obra, no caso de loteamentos de casas, e 2%, no caso de condomínios verticais. A CAIXA deixou então de contratar empresas executoras e passou a apenas aprovar os projetos das prefeituras, assinar os convênios de repasse e a fazer os desembolsos conforme a execução.

Se em todos os empreendimentos da Fase 1 (contratados até 2011), o Trabalho Social era executado dentro dos prazos por empresas credenciadas da CAIXA, nos empreendimentos da Fase 2 (contratados após 2011) a coisa mudou de figura. Em 2015, apenas 30% dos empreendimentos MCMV-FAR da Fase 2, com mais de 80% de obras, haviam contado com ações executadas, relatadas para a CAIXA e reembolsadas. Se fossem considerados apenas os empreendimentos concluídos (100% de obras), somente 42% deles haviam acusado algum reembolso pela execução de ações do Trabalho Social.

Uma das poucas avaliações sobre a execução do Trabalho Social foi a Pesquisa de Satisfação dos Beneficiários do Programa Minha Casa Minha Vida, realizada pelo IPEA em 2014. Nessa pesquisa o item Trabalho Social foi o que apresentou a menor pontuação entre diversos itens, com nota média de 3,29 numa escala de 0 a 10. Porém não foi uma avaliação quanto ao alcance dos objetivos definidos na portaria, mas apenas uma verificação se houve ou não execução de ações do TS. Os pesquisadores perguntaram aos beneficiários se “aqui no bairro teve gente fazendo trabalho social (ações de caráter informativo e educativo, que promovam o exercício da cidadania e favoreçam a organização e a gestão comunitária dos espaços comuns)” (IPEA, 2014).

Com a Portaria 464/2018 do Ministério das Cidades, a Caixa voltou a ser responsável pelo Trabalho Social nos casos em que as prefeituras não consigam cumprir os prazos. Essa portaria estabeleceu o teto de 80% de obras concluídas para apresentação do primeiro relatório de atividades do trabalho social. Caso isso não aconteça, a CAIXA, como gestora operacional do programa, deve assumir a elaboração e a execução do Projeto de Trabalho Social, que deve prever ações por até 12 meses após a mudança das famílias.

Embora a referida portaria estabeleça o teto de 80% de obras para início do TS, o ideal é que ele tenha início muito antes desse marco. Não só para apoiar a participação dos futuros moradores no processo de construção do empreendimento e no acesso aos serviços públicos no novo território, mas também para que a equipe do Trabalho Social possa apoiar o ente público no processo de seleção dos candidatos, na elaboração participativa do Projeto de Trabalho Social, na formação de vizinhança e na preparação das famílias para a futura mudança.

Atrasos na execução do Trabalho Social impactam a preparação adequada dos beneficiários para a assinatura consciente do contrato de compra-e-venda; podem atrasar o acesso das famílias aos serviços públicos no novo território, podem prejudicar a capacitação para a realização das manutenções preventivas e cuidados com a nova morada, além de dificultar a participação qualificada na gestão do condomínio, a integração com a vizinhança e a participação em ações de geração de emprego e renda, entre outros objetivos do Trabalho Social.

E se o Trabalho Social não for prioridade?

No MCMV-FAR-Empresas, que concentrou 77% das contratações para a Faixa 1 de renda, as prefeituras não participam da execução das obras (a não ser na concessão de licenças, como já fazem com qualquer empreendimento imobiliário), mas é exigido pelo programa que façam a seleção dos candidatos, que cadastrem os candidatos selecionados no CadÚnico, que elaborem um Projeto de Trabalho Social (ainda que preliminar) e que contratem empresas para executar esses projetos (caso não possam executar com equipe própria). Todas essas atividades competem com as outras atribuições já existentes nos departamentos municipais, muitas delas possivelmente até mais urgentes do que a implementação do Trabalho Social.

Segundo Sabatier e Mazmanian (1995), é possível prever dificuldades para uma nova política pública ser implementada se ela não contar com a devida priorização dentro do departamento. Pois, as exigências do novo programa tendem a sofrer atrasos enquanto os envolvidos tentam incorporar suas ações dentro da totalidade das responsabilidades do departamento.

Os departamentos designados nas prefeituras para implementação do Trabalho Social (TS), via de regra, enfrentam dificuldades para priorizar a sua implementação, devido a: 1) limitação na quantidade de pessoal; 2) concorrência das exigências do TS com as outras atribuições fixas do departamento; 3) o aumento considerável do volume de trabalho concentrado no tempo que o MCMV representa, principalmente para a seleção dos candidatos.

Os relatos abaixo, de funcionários de diferentes prefeituras, coletados em 2016, exemplificam as causas das dificuldades para se priorizar o Trabalho Social:

Nós tivemos alguns atrasos [no cumprimento de prazos do TS], em parte pelo excesso de atribuições da própria política de assistência social que também possuem suas exigências e prazos, insuficiência de profissionais para atender as demandas apresentadas e despreparo da equipe […] pois pelo escopo da secretaria de assistência social, não tínhamos essa vivência no cotidiano do trabalho. Tivemos que buscar referências e informações com os próprios profissionais da Caixa e também profissionais de outros municípios.

ENTREVISTADA G (SILVA, 2017)

[os prazos das etapas do TS nunca foram cumpridos no município] devido o entendimento de que o Trabalho Técnico Social é secundário, sendo realizado de forma precária, sem equipe técnica adequada. Apesar dessa visão estar sendo mudada, porém, com pouco avanço para o desenvolvimento do trabalho.

ENTREVISTADA E (SILVA, 2017)

A falta de equipe técnica qualificada, recursos materiais e transportes dificultam muito a elaboração dos trabalhos. O quadro de funcionários é composto por funcionários que ocupam cargos de confiança, a grande maioria de vereadores que nem sempre tem formação voltada para questões habitacionais.

ENTREVISTADA H (SILVA, 2017)

Terceirização do Trabalho Social

Considerando as dificuldades apontadas acima, o caminho comum e esperado é o da terceirização pelas prefeituras da execução do TS. Essa contratação, contudo, costuma ser o principal motivo dos atrasos verificados.

Os relatos a seguir, de funcionários de diferentes prefeituras, mencionam dificuldades para contratação de empresas executoras do Trabalho Social:

[A contratação de empresas capacitadas] nunca acontece em tempo hábil. Além disso, temos dificuldade que os procuradores que analisam os processos de licitação entendam o que é o TS. Também não temos capacitação nenhuma para lidar com tudo o que é exigido nas licitações.

ENTREVISTADA L (SILVA, 2017)

A burocracia tem sido o maior dificultador, elevando o prazo de contratação, deixando em descompasso o processo de obra e desenvolvimento social. […] A burocracia se dá pela secretaria de compras responsável pela Licitação. Que apesar do TR [Termo de Referência] elaborado tecnicamente, solicita modificações muitas vezes inviáveis, e após justificativas técnicas eles acabam aceitando a primeira proposta, esse fato acaba atrasando o processo, que poderia ser resolvido em 1 mês, e passa a durar 6 meses. […] mas também pelo fato de haver interesses pessoais, de qual é a secretaria responsável pelo projeto, em uma disputa que só prejudica os munícipes. Uma vez que a obra não pára devido a não realização do social, a contratação do TS passa a ser pouco importante. Podemos dizer que o processo burocrático é humano, defendendo seus egos. Em outros programas como Habitar Brasil, PSH, FHNIS etc. o TS deveria acompanhar a obra, com risco de parar as medições em caso de atraso de relatório. Diferente do MCMV que a obra segue até o fim, sem interrupções por falta de Social. Às vezes para a contratação sair, você tem que ir lá e sentar do lado da pessoa responsável pela licitação e fazer junto. Às vezes tem que ir na mesa da pessoa e mostrar que o papel que ela está cobrando, está lá! Ou então enviar o mesmo documento 3, 4 vezes.

ENTREVISTADA E (SILVA, 2017)

A leitura dos dois relatos acima nos possibilita vislumbrar a dinâmica existente em diferentes prefeituras e nos sugere possíveis causas para os atrasos nas contratações país afora.

Terceirização pela CAIXA

No MCMV-Fase 1 o Trabalho Social era executado pela Caixa com empresas credenciadas, seguindo as diretrizes e prazos normativos do Ministério das Cidades. Após a Portaria MCidades 464/2018 a CAIXA voltou a atuar dessa forma, porém, apenas nos casos em que as prefeituras não puderem assumir elas mesmas a execução.

A CAIXA, como empresa pública, deve realizar suas contratações conforme legislação especifica, com transparência, publicidade e permitindo a concorrência, assim como também as prefeituras. A diferença é que as prefeituras realizam um processo licitatório a cada empresa contratada, já a CAIXA, devido à grande quantidade de empreendimentos que pode vir a atuar, publica editais de credenciamento regionais e contrata várias empresas para a mesma região. Essas empresas são enfileiradas e chamadas sequencialmente para atuarem conforme a necessidade, sem a necessidade de uma licitação a cada novo projeto social a ser executado. Assim, entre a constatação da necessidade do serviço e o início dos trabalhos, há uma economia considerável de tempo conferida pelo modelo de contratação por credenciamento.

Além das dificuldades para se concretizar a contratação da terceirização do TS, as prefeituras enfrentam ainda dificuldades para uma gestão adequada das empresas contratadas, como aponta o seguinte relato de um responsável técnico de prefeitura:

As opções em contratar empresas para execução de projetos também tornam difícil o controle e monitoramento das ações, principalmente quando a empresa não tem conhecimento da realidade do município.

ENTREVISTADA H (SILVA, 2017)

Apesar da disponibilização de recursos a fundo perdido para a terceirização do TS no MCMV-FAR, o programa exige que o ente público disponibilize um técnico habilitado do seu próprio quadro, para se responsabilizar e fazer a gestão tecnica da empresa contratada durante a execução de todo o projeto. Já na execução pela CAIXA, a gestão técnica das empresas credenciadas fica a cargo de profissionais habilitados desse banco, dedicados prioritariamente para esse serviço, a partir de escritórios regionais, espalhados por todo o país.

A gestão de projetos sociais pela CAIXA permite ainda uma rápida disseminação de orientações e melhorias técnicas, bem como uma rápida prestação de contas ao gestor do programa, devido ao gerenciamento centralizado.

Seleção dos beneficiários

O cadastramento e a seleção dos beneficiários do MCMV-FAR é uma das atribuições exclusivas dos entes públicos locais. O processo envolve o cadastramento dos candidatos, a seleção, o recolhimento de documentos para envio à instituição financeira e a prestação de informações aos candidatos. São ações que demandam um importante investimento de recursos humanos, que também competem com o planejamento e execução do Trabalho Social. Pois, os funcionários responsáveis pelo atendimento das famílias candidatas, geralmente são os mesmos responsáveis pelo TS.

O atraso na seleção e indicação dos beneficiários pode aumentar os custos de manutenção dos empreendimentos concluídos (segurança, deterioração, etc) e pode aumentar o risco de ocupação ilegal das moradias por famílias não indicadas. Além disso a elaboração de um bom projeto de TS depende da interação com as famílias beneficiárias e do levantamento de seus sonhos e potencialidades. Assim, havendo atraso na seleção e indicação das famílias beneficiárias, também haverá atraso no planejamento e execução do TS.

Apesar da importância fundamental da seleção de beneficiários, levantamento realizado em 2015, verificou que cerca de 30% dos empreendimentos não contavam com candidatos indicados no prazo, relacionado ao estágio da obra. Havia até mesmo casos de empreendimentos concluídos, sem a definição dos beneficiários.

Segundo Rufino (2015a, p. 51-57) a partir do intercâmbio de informações compartilhadas pela Rede Cidade e Moradia, composta por onze equipes em seis estados que se debruçaram entre 2013 e 2014 para estudar empreendimentos do PMCMV:

Com relação ao processo de definição da demanda foram evidenciadas, em diversas situações, a falta de transparência na construção dos cadastros e nos processos de sorteios e a demora na entrega da lista dos beneficiários para a Caixa. Tais problemas tendem a dificultar a execução do trabalho social e a facilitar a ação do tráfico e de milícias, que passaram a controlar vários empreendimentos. […]. Pode-se dizer, de maneira geral, que a atuação dos municípios foi pouco efetiva na realização do trabalho social e da fiscalização após a entrega das chaves. (RUFINO, 2015, p. 57)

A Portaria 21/2014 do Ministério das Cidades previu a utilização de até 20% dos recursos do Trabalho Social para o cadastramento e seleção dos candidatos. Isso ajudou prefeituras que conseguiram contratar empresas a tempo, a reforçarem suas equipes, agilizando esse processo. A Portaria 464/2018, no entanto, revogou essa possibilidade.

A portaria 163/2016 do Ministério das Cidades, que previu o Sistema Nacional de Cadastro Habitacional, definiu que as prefeituras apresentariam a relação de candidatos locais e a seleção seria feita de forma randômica pelo sistema eletrônico. A CAIXA faria a checagem das informações por verificação documental e consulta em sistemas nacionais informatizados (o que também faz no formato tradicional). As principais diferenças do sistema seriam a publicidade e transparência dada às indicações e seleções, a dispensa do cadastramento no CadÚnico e o sorteio que passaria a ser centralizado ao invés de ser feito pelas prefeituras. A implementação definitiva desse sistema, entretanto, ainda não foi concluída.

Dificuldade de se aprovar projetos e relatórios junto à CAIXA

Pesquisando os motivos para o não cumprimento dos prazos do Trabalho Social no MCMV-FAR, nós identificamos as dificuldades para a priorização dentro dos departamentos e para a contratação pelas prefeituras. Além disso também colhemos relatos de dificuldades de funcionários de prefeituras para a aprovação dos projetos junto à CAIXA, o que explicaria parte das dificuldades para o cumprimento dos prazos.

Vale lembrar que a aprovação do projeto pela CAIXA é pré-requisito para a assinatura do convênio de repasse, e o convênio assinado é pré-requisito para as prefeituras iniciarem o processo de contratação de empresas executoras.

Vejamos os relatos abaixo, de funcionárias de prefeituras, quanto às dificuldades para aprovação de Projetos e Relatórios de Trabalho Social:

A dificuldade é adequar os Planos e Relatórios no Padrão Caixa, apesar dos cadernos de orientação e normas técnicas, precisamos também trabalhar com o entendimento do técnico que analisa, que em sua maioria faz a interpretação do conteúdo teórico, e sempre faz sua personalização, as quais precisamos seguir.

ENTREVISTADA E (SILVA, 2017)

A dificuldade é com o técnico da Caixa que gerencia o projeto. O engessamento de uma diretriz que é mais conceitual, na interpretação do técnico, dificultando o diálogo e desconsiderando a autonomia do município e sua realidade.

ENTREVISTADA D (SILVA, 2017)

Quando as entrevistadas citam a “interpretação do conteúdo teórico”, “interpretação do técnico” e “personalização” das orientações e normas, elas estão se referindo ao exercício da discricionariedade, que Lotta (2012) definiu nos seguintes termos: “interação que [os burocratas] exercem entre seus próprios valores, valores de outros atores envolvidos (estatais e sociais), procedimentos, restrições, estruturas, incentivos, encorajamentos e proibições“. Essa autora observa que as instituições podem intervir para aumentar ou diminuir o exercício da discricionariedade, por meio do controle da atuação dos funcionários. Porém, esse controle é dificultado pela assimetria de informações, experiências e vivências existentes entre os funcionários. Podemos concluir, portanto, que quanto maior o nivelamento de formação e de vivências entre os funcionários envolvidos na execução de uma política pública, mais possível será o controle do exercício da discricionaridade.

Entretanto, Meyers e Vorsanger (2010), observaram que tentar diminuir o exercício de discricionaridade por meio do aumento do detalhamento e da rigidez dos controles, tende a gerar o efeito contrário. Pois, aumentar a quantidade de regras e procedimentos, complexificando as orientações, faz com que o burocrata tenha que selecionar as regras a serem aplicadas, aumentando assim a necessidade de decisões discricionárias, não garantindo, portanto, que as decisões tomadas pelos profissionais favorecerão o alcance dos objetivos da política.

Concluímos, portanto, que as dificuldades relatadas pelas entrevistadas para se aprovar projetos e relatórios junto à CAIXA, tem relação direta com a quantidade e complexidade das orientações e normas do Trabalho Social, juntamente com as possíveis assimetrias de informação, experiências e vivências entre os técnicos envolvidos.

Conclusões

Vimos nesse artigo que a taxa de execução de projetos por entes públicos locais foi baixa, em decorrência de dificuldades para se priorizar a elaboração dos projetos e para a contratação de empresas executoras dos projetos. Verificamos que a elaboração e a execução de projetos pela CAIXA possibilita maior efetividade no cumprimento dos prazos, pela disponibilidade de técnicos dedicados para darem a prioridade necessária ao cumprimentos dos prazos e também pela vantagem do processo de contratação de empresas habilitadas pelo modelo de credenciamento.

Apontamos também o impacto do processo de seleção dos beneficiários, para os atrasos na elaboração e execução do trabalho social, os quais se dão tanto pela concorrência por mão de obra entre as duas frentes, como pela necessidade de primeiro se conhecer as famílias participantes, para então se elaborar um projeto de trabalho social junto com e para elas.

Por fim, discutimos alegações de dificuldades de aprovação de projetos junto à CAIXA, devido ao exercício da descricionaridade pelos seus técnicos, ponderando que o controle da discricionariedade sofre impacto das assimetrias de informações e experiências entre os técnicos e, que o aumento da complexidade e rigidez das normas podem prejudicar o alcance dos objetivos da política pública, uma vez que acabam por aumentar a necessidade de decisões discricionárias.

Leia também:

Como melhorar a portaria que normatiza o Trabalho Social no Minha Casa Minha Vida

Trabalho Social e Desenvolvimento Comunitário no Brasil – Uma História

Referências

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